10 TAHUN PEMEKARAN DAERAH

10 TAHUN PEMEKARAN DAERAH

Pengertian pemekaran daerah bila dicermati ulang agaknya sedikit membingungkan dan terbalik dengan pemahaman kita selama ini. Pengertian Pemekaran dearah dapat diartikan memekarnya (mengembang) suatu daerah menjadi lebih luas, analog dengan ”bunga mekar”, yang awalnya kuncup (kecil) mekar mengembang atau bertambah besar, tetapi bukan bertambah banyak jumlahnya, seperti, hewan amoeba membelah diri. Sedangkan makna pemekaran daerah, sebagimana sudah dipahami umum saat ini, adalah terbaginnya daerah otonom (Provinsi/Kabupaten/Kota) menjadi beberapa daerah otonom baru, persis seperti amoeba membelah diri menjadi dua, kemudian hasil pembelahan membelah lagi hinggga tercipta ribuan amoeba-amoeba. Daerah sebagai wilayah tidak bertambah luas, bahkan daerah induk –yang bermekar – justru semakin sempit dan kecil karena sudah terbagi. Pemerintah Daerahnya yang semakin banyak, tetapi daerah atau wilayahnya bertambah sempit/kecil. Sebenarnya lebih tepat disebut “Pembelahan Daerah” atau “Pembagian Daerah” ataupun “Pemisahan Wilayah”, tapi kedengaranya tidak enak semua istilah itu. Karena salah kaprah istilah ‘Pemekaran Daerah’ sudah diterima secara umum maka Penulispun - yang pernah berdinas di Kabupaten yang berkali-kali mekar - dengan terpaksa tetap meggunakannya demi kemudahan interpretasi.

Setelah peristiwa reformasi Tahun 1998, Desentralisasi merupakan salah satu perubahan sosial politik yang dialami Indonesia dan diimplementasikan melalui UU 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, khususnya yang menyangkut, Pembentukan dan Kriteria Pemekaran, Penghapusan dan Penggabungan Daerah. Sejak itulah Kabupaten/Kota/Provinsi baru tumbuh subur seperti jamur dimusim hujan, hingga akhir Desember 2008 telah terbentuk 215 daerah otonom baru yang terdiri dari tujuh provinsi, 173 kabupaten, dan 35 kota, bandingkan pada era orde baru selama 32 tahun hanya bertambah 3 Provinsi. Dengan demikian hingga akhir 2008 saja sudah ada 33 Provinsi, 398 Kabupaten, dan 93 Kota di Indonesia. Masih banyak usulan pembentukan Daerah Otonom baru dalam antrian menunggu perngesahan Pemerintah dan DPR.

Semangat pemekaran daerah tercermin pada keinginan sebagian orang berkepentingan di daerah untuk memisahkan diri membentuk Pemerintah Propvinsi/Kabupaten/Kota baru dengan tujuan meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Apakah daerah-daerah otonom baru sudah meningkatkan kesejahteraan masyarakatnya?

Menurut kajian beberapa lembaga, ahli-ahli, dan pengamat, pembentukan daerah otonom baru belum mampu meningkatkan kesejahteraan masyarakatnya. Pejabat Departemen Keuangan menyatakan 70-78 % anggaran pemerintah daerah otonom baru hanya untuk belanja pegawai. Kalau lembaga pengkajian dan ahli-ahli mengulasnya berdasarkan argumentasi banyak data, rumus-rumus dan grafik, logika penulis sederhana saja, seperti kata pepatah “lebih besar pasak daripada tiang”. Biaya membagi-bagi “kue nasional” lebih mahal dari pada harga kue yang dibagi. Lantas mengapa berbondong-bondong menuntut daerah otonom baru?

Begini logikanya, contoh misalnya, satu “kue nasional” (anggaran pemerintah) bila hanya dibagi untuk 2 daerah (contah A dan B) maka masing-masing mendapatkan setengah. Bila satu diantara dua daerah tersebut (misalnya B) bermekar menjadi dua (B1 dan B2), maka jumlah daerah menjadi 3 (A, B1, B2), maka masing-masing mendapoat 1/3 bagian. Bila hasil bagian dua daerah yang telah mekar tadi digabung (B1+B2) jumlahnya = 2/3, sedangklan yang tidak mekar (A) tetap 1/3. Untung bagi yang bermekar, rugi bagi yang tidak mekar, namun secara nasional dan dalam tempo jangka panjang semuanya akan rugi. Logika itulah yang memicu tokoh-tokoh daerah berlomba memekarkan daerahnya.

Disamping tujuan tersebut, sebagian orang tertentu memiliki kepentingan tertentu pula. Ada tokoh yang menganggap lebih mudah dan murah membuat Kabupaten baru sekaligus jadi Bupatinya dari pada sumpek berebutan di Kabupaten lama. Ada pula tokoh melihat rezeki nomplok di depan mata, membeli lahan puluhan hingga ratusan hektar dengan harga murah sebagi calon lokasi ibu kota Kabupaten atau kawasan perkantoran kabupaten, nantinya memperoleh “ganti untung” berlipat ganda. Sebagian tokoh-tokoh partai, organisasi, atau golongan-golongan tertentu, yang selalu kandas dalam perebutan posisi di Kabupaten yang sudah jenuh tokoh-tokoh. Sedangkan serjana-serjana pengangguran yang kian menumpuk hingga ke desa-desa, mengharapkan terwujud cita-citanya jadi pegawai negeri sipil di pemerintah kabupaten baru. Bupati beserta birokratnya di kabupaten induk juga turut mendukung pemekaran karena merekalah yang akan mengurus kegiatan serta keuangan proses pemekaran, menentukan siapa dan dimana posisi orang-orang di pemerintahan kabupaten baru, dan itu semua adalah keuntungan dari segala sisi.

Orang-orang tersebutlah yang biasanya menjadi tokoh pelopor pemekaran daerah. Mereka membentuk wadah, forum, kepanitiaan atau organisasi untuk mengkonsolidasi proses pemekaran misalnya, Badan Musyawarah Pembentukan Kabupaten A. Mereka memiliki sumberdaya manusia, modal keuangan, dan jaringan kerja dari desa-desa hingga ke Jakarta.

Wacana pemekaran daerah biasanya diawali dengan penyebaran isu ketidak adilan, ketidak adilan pembagian wilayah pembangunan, ketidak adilan karena tokoh-tokoh pemegang kekuasaan selalu dari wilayah tertentu atau keturunan golongan tertentu, dan ketidak adilan perlakuan berbeda lainnya. Kemudian isu-isu ketidak adilan dicampur dan diperkuat dengan isu “perbedaan identitas” seperti perbedaan dialek bahasa, perbedaan sejarah, perbedaan pembagian wilayah sejak zaman Belanda, perbedaan kekayaan alam, dan perbedaan-perbedaan lainnya yang kadang dicari-cari agar “kita memang beda” lebih tegas. Hasilnya adalah opini ‘lebih baik berpisah’, dikampanyekan kepada seluruh masyarakat. Selanjutnya para trokoh-tokoh yang berkepentingan yang awalnya hanya segelintir menggalang pengikut hingga memadai untuk memulai proses pembentukan daerah otonom baru.

Modal jumlah pengikut dan semangat saja tidak cukup menggerakkan pembentukan daerah otonom baru, ketersediaan dana juga sangat menentukan, khususnya untuk pengurusan proses pemekaran di tingkat lebih tinggi, seperti di Provinsi dan Pusat. Ada pembicaraan di kedai kopi yang mengatakan, untuk mengurus pembentukan Kabupaten di Jakarta paling tidak harus punya modal uang Rp. 2 Milyard, itupun yang paling murah. Berapa biaya seluruhnya, belum ada yang pernah memperkirakannya apalagi menghitungnya. Siapakah penyandang dananya?

Penyandang dana sudah pasti orang-orang punya banyak uang diantara tokoh-tokoh yang berkepentingan seperti pengusaha daerah, kontraktor-kontraktor, pejabat dan mantan pejabat daerah, dan putra-putra daerah yang sudah berhasil diluar daerah. Tidak semua tokoh-tokoh pelopor pemekaran punya uang, kebanyakan mereka hanya bermodalkan suara lantang. Biaya sebesar 2 Milyard yang dikemukakan di kedai kopi dimuka adalah biaya taktis, biaya yang tidak dapat dipertanggung jawapkan sesuai pengelolaan keuangan negara baik oleh yang memberi maupun yang menerima, oleh sebab itu tidak mungkin dibebankan pada keuangan daerah kabupaten induk. Sebagian biaya pemekaran daerah ─ meskipun sebenarnya tidak tepat penggunaannya ─ di dibebankan pada anggaran pemerintah, contoh misalnya, para Kepala Dinas dan Anggota DPRD berbondong-bondong dan berkali-kali melakukan perjalanan dinas ke ibu kota provinsi dan Jakarta, pada surat perjalanan dinasnya untuk koordinasi teknis tentang tugas instansinya, tetapi yang mereka kerjakan mengurus pemekaran daerah.

Apakah syarat pembentukan daerah otonom baru demikian ringannya sehingga tidak dapat dibendung? Semuanya sudah ada undang-undang dan peraturannya, soal berat-ringannya itu relatif. Contoh misalnya, usulan pembentukan daerah otonom baru harus didahului study kelayakan oleh lembaga pengkajian yang memiliki kapasitas dan kapabilitas. Pada tahap pertama ini saja, penilaian akan sangat relatif tentang layak tidaknya pembentukan Kabupaten/Kota/Propinsi. Hasil pekerjaan study kelayakan bisa diatur sesuai kebutuhan pemberi pekerjaan, Tahap-tahap selanjutnya lebih pada prosedural belaka, seperti, rekomendasi Bupati/Gubernur, DPRD Kabupaten/Provinsi, Mendagri, dan pengesahan DPR, semuanya itu dapat diselesaikan dengan lobyng.

Pemekaran daerah bertolak belakang semangatnya dengan reformasi birokrasi yang bertujuan menciptakan pengelolaan negara yang profesional, efisien, dan efektif, yang hendak diwujudkan semua pihak. Banyak pihak menuntut agar dilakukan moratorium pemekaran daerah, tetapi Kabupaten/Kota baru tetap saja muncul. Ibarat sebuah perahu, ada pihak bertugas menambal lubang-lubang perahu bocor, tetapi ada pula yang lain kerjanya melubangi perahu agar tetap ada bocor, suka tidak suka itulah kita, itulah Indonesia!

Gurita Otonomi Daerah

GURITA OTONOMI DAERAH

Hasil peristiwa reformasi Tahun 1998 di republik ini yang paling fundamental serta berdampak sistemik adalah perubahan sistem politik dan otonomi daerah, bidang lainnya praktis hanya kulitnya tersentuh perubahan, sedangkan isinya tetap, contoh misalnya, reformasi birokrasi dan reformasi hukum. Otonomi daerah dimulai sejak diimplementasikannya UU 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, yang kemudian dirubah dengan UU 32 Tahun 2004 dan telah direvisi beberapa kali.

Undang undang tentang pemerintahan daerah menyatakan bahwa efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan daerah perlu ditingkatkan dengan lebih memperhatikan aspek-aspek hubungan antar susunan pemerintahan dan antar pemerintahan, potensi dan keanekaragaman daerah, peluang dan tantangan, persaingan global dengan memberikan kewenangan yang seluas-luasnya kepada daerah disertai dengan pemberian hak dan kewajiban menyelenggarakan otonomi daerah dalam kesatuan sistem penyelenggaraan pemerintahan negara.

Sudah sekitar 10 Tahun berlangsung otonomi daerah, dan seluruh rakyat Indonesia sudah memikul berat-ringan serta merasakan manis-getir pelaksanaannya, Asas otonomi daerah adalah untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat, begitu menurut konstitusi. Apakah otonomi daerah yang sudah berlangsung 10 tahun tersebut sudah ─atau semakin mempercepat ─ mewujudkan kesejahteraan masyarakat? Belum! Mengapa? Karena otonomi daerah, sebagaimana sudah 10 tahun dilaksanakan tidak dapat mewujudkan efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan. Sekali lagi, kata kuncinya adalah efesiensi dan efektifitas peyelenggaraan pemerintahan.

Sejak diimplementasikananya UU 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, jumlah Kabupaten/Kota/Provinsi baru tumbuh subur seperti jamur dimusim hujan, hingga akhir Desember 2008 telah terbentuk 215 daerah otonom baru, yang terdiri dari tujuh provinsi, 173 kabupaten, dan 35 kota, bandingkan pada era orde baru selama 32 tahun hanya bertambah 3 Provinsi. Dengan demikian, hingga akhir 2008 saja sudah ada 33 Provinsi, 398 Kabupaten, dan 93 Kota di Indonesia. Ada satu kabupaten mekar berkali-kali, contoh misalnya, Kabupaten Nias di Provinsi Sumatera Utara telah mekar 2 kali, tadinya sebelum era otonomi daerah hanya satu kabupaten, saat ini sudah menjadi 5 kabupaten/kota, bahkan sedang diperjuangkan menambah kabupaten baru lagi sekaligus menjadi provinsi, luar biasa! Masih banyak usulan pembentukan Kabupaten/Kota – diantaranya 7 Provinsi ¬¬─ dalam antrian menunggu perngesahan Pemerintah dan DPR.

Menurut kajian beberapa lembaga, ahli-ahli, dan pengamat, pembentukan daerah otonom baru belum mampu meningkatkan kesejahteraan masyarakatnya. Pejabat Departemen Keuangan menyatakan 70-78 % anggaran pemerintah daerah otonom baru hanya untuk belanja pegawai. Seperti kata pepatah “lebih besar pasak daripada tiang” karena lebih besar biaya membagi “kue nasional” (anggaran pemerintah) daripada harga kue itu sendiri.

Penyelenggaraan pemerintahan sangat tidak efesiens dan sangat tidak efektif. Dengan jumlah Pegawai Negeri lebih dari 4 juta orang dan anggaran APBN rata-rata pertahun lebih seribu triliun rupiah, tingkat kemakmuran rakyat masih begitu saja ─ kalau tidak boleh dikatakan ─ malah menurun. Terlepas berapa banyak menguap karena korupsi, anggaran sebesar itu tidak banyak berguna bagi rakyat, akibat penyelenggaraan pemerintah yang tidak efesien dan efektif.

Desain besar otonomi daerah, ─ dengan azas kewenangan desentralisasi, dekonsentrasi, tugas pembantuan ─ tidak sinkron dengan sistem penyelenggaraan pemerintahan secara keseluruhan. Struktur hirarki Pemerintah (Pusat), Pemerintah Provinsi, Pemerintah Kota/Kabupaten tidak kokoh mendukung efesiensi dan efektifitas penyelenggaraan pemerintahan. Akibatnya sistem pemerintahan hanya ‘”sibuk mengurus dirnya sendiri”.

Contoh konkritnya adalah pertanyaan, apakah posisi Pemerintah Provinsi dalam struktur otonomi daerah saat ini sudah tepat? Saat ini, seandainyapun Pemerintah Provinsi tidak ada, tidak akan mempengaruhi penyelenggaraan Pemerintahan Kabupaten/Kota beserta masyarakatnya, karena hubungannya praktis tidak ada. Wilayah Provinsi dibagi habis pada Kabupaten/Kota, sementara dari sisi kewenangan juga dibagi habis ke Kabupaten/kota. Pemerintah Provisnsi praktis tidak memiliki kewenangan, yang ada hanya tugas koordinasi dan mengeluarkan rekomendasi-rekomendasi, yang bagi Pemerintah Kabupaten/Kota ─juga Pemerintah Pusat─ boleh didengar boleh tidak. Hampir terjadi di semua provinsi, acara sangat penting di provinsi yang dihadiri langsung Gubernur, tidak dihadiri oleh Bupati, kalaupun ada utusannya hanya setingkat eselon II bahkan lebih rendah atau tidak samasekali. Kembali ke efesiensi dan efektifitas, berapa banyak (triliun) anggaran untuk penyelenggaran pemerintahan provinsi yang terbuang sia-sia?

Ada orang mengatakan, sejak otonomi daerah Bupati seperti “Raja Kecil”. Istilah tersebut upaya menggambarkan kewenangan Bupati sudah sangat luas dan kuat di daerah dibanding sebelum otonomi daerah diberlakukan. Sesungguhnya istilah “Raja Kecil” untuk Bupati tidak tepat karena kewenangan-kewenangan yang dilimpahkan hanya “kulitnya” saja, tidak bersifat fundamental, “roh dan jiwanya” tetap sama seperti era dulu. Bagaimana mungkin Bupati/Walikota dapat menjamin kenyaman dan keamanan daerah/kota─ yang merupakan substansi tanggung jawab kepala daerah ─ bila dia tidak berwenang mengganti Kapolres/Kapoltabes yang bertugas untuk itu. Bagimana bisa Bupati dihormati masyarakatnya kalau jalan raya negara dan jalan provinsi yang berada di wilayahnya dan menjadi urat nadi perhubungan paling vital bagi perekonomian daerah, dibiarkan berlubang kubangan karena tidak punya kewenangan – meskipun Pemkab punya kemampuan ─ memperbaiki jalan tersebut. Penentuan hal-hal pokok tetap dikendalikan Pemerintah Pusat melalui berbagai undang-undang dan peraturan serta dilaksankan instansi vertikal Pemerintah Pusat.

Hampir di semua bidang kehidupan sudah diatur norma-norma, standard, serta mekanisme dan prosedur pelaksnaannya, contoh misalnya, sisitem dan peraturan pengelolaan keuangan pemerintah daerah, peraturan kepegawaian, peraturan pelaksanaan kegiatan/proyek, bahkan seragam pegawai pemerintah daerahpun diatur seragam seluturuh Indonesia. Kearifan lokal yang dulu sangat efesien dan efektif meyelenggarakan pemerintahan khususnya tingkat desa atau kecamatan – nilai-nilainya hingga kini masih ada dimasyarakat adat ─ tidak dapat diterima oleh sistem peyelenggaraan pemerintahan saat ini.

Karena Pemerintah Daerah hanya sebagai pelaksana peraturan Pemerintah pusat, maka Pemerintah Daerah “berjiwa pekerja” menuntut lebih banyak hak tetapi menghindar ─ tidak melaksanakan ─ kewajiban-kewajiban sebagai konsekwensi pelimpahan kewenangan (berjiwa pemilik). Itulah yang menyebabkan Pemerintah Daerah selalu menuntut penambahan anggaran dan kewenangan mengutip berbagai retribusi dan pungutan untuk menaikkan PAD, tetapi menelantarkan kewajiban-kewajiban bila tidak disertai anggaran khusunya dari Pusat. Faktanya pengelolaan lingkungan hidup, pelayanan KB, pelayanan kesehatan terpadu (Posyandu), perbaikan gizi anak-anak, konsevasi alam, penyuluhan pertanian, pembrantasan hama tanaman/ternak, infrastruktu pertanian, semakin buruk sejak era otonomi daerah.

Otonomi daerah yang selama 10 tahun ini diimplementasikan “tanggung dan gantung”, tidak memiliki fundamen kokoh, dan dalam kerangka penyelenggaraan pemerintahan keseluruhan yang lemah pula. Sistem bangunan yang lemah tersebut tidak akan mampu meyokong kehidupan berbangsa dan bernegara Indonesia. Bagimana memperbaikinya?

Otonomi daerah harus di tata ulang bersamaan dengan perombakan sistem penyelenggaran pemerintahan secara menyeluruh, itulah yang disebut reformasi. Bukankah reformasi sudah berlangsung? Reformasi yang dipicu oleh api pergolakan sosial tahun 1998 hanya mampu merombak sistem politik menjadi demokratis, tetapi gagal menata ulang pilar-pilar sistem lainnya seperti tata hukum, tata penyelenggaraan pemerintahan, yang secara keseluruhan akhirnya menciptakan otonomi daerah tanpa bentuk, seperti saat ini. Perubahan Undang-Undang Dasar dan berbagai revisi undang-undang sejak awal reformasi hingga saat ini, hanya bersifat “tambal sulam”. Sistem bernegara dan berpemerintahan sudah taraf tidak mampu “mereformasi dirinya sendiri”, diperlukan energi tambahan sebagi pemicu, yaitu reformasi kedua!